简体 繁体

2015年9月15日

当前位置: 首页 >> 电子政务 >> 正文
电子政务

政府信息公开到政府数据开放的嬗变
来源: 责任编辑 时间:2017年11月23日 点击:

开放数据发展伊始, 通常被认为是政府透明化工作的一个环节, 是政府信息公开工作的自然延伸。2013年10月,麦肯锡研究院 (Mc Kinsey) 发布的一份报告《开放数据:用流动的信息来开启创新与成效》显示, 开放数据能够带来3万亿~5万亿美元的经济价值, 首次将人们的视线从政府透明化转向开放数据的经济价值。政府信息公开是在政府职能由统治型向服务型转变过程中产生的满足公众知情权、监督权的制度与行为, 随着政府的转型及公众法制意识、信息利用能力的提升, 自上而下的政府信息公开方式以及单纯公开加工处理后的信息已不能完全满足公众的信息权益保障, 必然催生政府与公众之间围绕原始数据需求与利用的互动交流, 即信息公开向数据开放的嬗变。但是, 嬗变的过程是复杂的, 影响因素也是多元的, 既有政府职能转变的战略层面的动力, 也有自下而上的公众需求的拉动, 亦有技术的驱动、媒体的倒逼、开放数据利用实践的推动等。基于此, 本文首先对政府信息公开与政府数据开放的概念及相关要素进行分析, 然后对嬗变的驱动力进行解析, 最后对嬗变的未来走向进行预测。

1 概念与内涵的演变

1.1 政府信息公开的相关概念

信息公开的含义, 既可以理解为一项制度, 又可以理解为一种行为。作为一项制度, 主要是指国家和地方制定并用于规范和调整信息公开活动的法规规定;作为一种行为, 主要是指掌握信息的主体, 即行政机关、单位向不特定的社会对象发布信息, 或者向特定的对象提供所掌握的信息的活动。日常工作和生活中所讲的信息公开, 主要是指公开信息的行为。既然是行为, 无疑包含着行为的主体和客体。主体方面, 瑞典的“公共机关”不仅包括行政机关, 而且还包括国会、地方议会、瑞典国教议事大会等具有决策权的机构。美国制定的《信息自由法》主要针对的是联邦行政机关, 国会和法院已经充分对公众公开。我国的“行政机关”是由国家依法设立、行使国家行政职权, 掌管国家行政事务的国家机构。客体方面, 根据瑞典《出版自由法》第二章第三条的规定, “文件”是指任何能被阅读、收听或通过其他技术的方法获知其内容的文字、图片和音像资料。“官方文件”是指公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处收到的文件。美国《信息自由法》第六条界定了“机关”与“记录”的概念, 几乎所有的联邦行政机关均在该法的调整范围内, 包括电子形式在内的任何载体形态所承载的信息。许多国家的信息公开制度都将公开对象限定为信息自身, 而日本《信息公开法》将公开对象“行政文件”界定为“文书、图画以及电磁性记录”这类信息的记录载体作为公开的对象, 并非将信息自身作为公开的对象。我国《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息, 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的, 以一定形式记录、保存的信息。”该定义对政府信息的界定包含3个要素: (1) 政府信息的产生者是行政机关。这里的行政机关包括狭义的行政机关和被授权组织。对于被授权组织而言, 只有依授权实施行政管理活动过程中所形成的信息才属于政府信息, 其开展自身业务时所形成的信息则不属于政府信息。 (2) 政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。对于“行政机关在履行职责过程中”, 行政机关对外进行行政管理活动所制作或者获取的信息肯定属于政府信息, 但行政机关内部管理活动尽管没有对外行使公权力并发生法律效力, 但仍然是公共资金运转的结果, 同样需要接受社会公众的监督。因此, 除归属于公务员个人从而与其职位无关的信息以及需要保密的信息之外, 都在公开之列。对于“制作或者获取”, 既包括其自身制作的信息, 也包括其获取的他人信息, 实际上还包括了其他主体制作但与政府职责的履行密切相关的信息。 (3) 政府信息是以一定形式记录、保存的信息。政府信息必须通过有形载体加以记录、保存, 口头消息、社会传闻等不属于政府信息。

1.2 政府数据开放的相关概念

“数据”区别于“信息”的最大之处在于它是没有经过任何加工与解读的原始记录, 不具有明确意义。政府在网站上“发布”的数据一般是经过加工的、不完整、不系统、非机读的数据, 无法被直接利用或再次利用, 所以不属于开放数据。政府向社会公众开放其所保有的数据, 供社会进行增值利用和创新应用, 为其生产、生活和经济社会活动服务, 将创造巨大的公共价值, 推动经济增长和社会发展, 提升国家整体竞争力。关于政府开放数据的定义, 目前尚未有统一的标准, 一些学者和机构对此作了探索。比如, 开放政府工作组提出, 政府数据在满足8项条件时方可称之为“开放”, 涉及国家安全、商业秘密、个人隐私或其他特别限制的数据除外。开放定义平台将开放数据定义为“可以被任何人免费使用、再利用、再分发的数据。在其限制上, 顶多是要求遵守一定的协议或授权”。郑磊将开放数据定义为“可以由任何人自由、免费地访问、获取、使用和分享的政府数据”。政府数据开放的目标是将参与方和不同利益引入政府决策和履职的过程中, 扩大信息公开的深度与广度, 推动政府与公众合作以改善政府治理效能, 促进经济发展和社会创新。笔者认为, 政府数据开放涉及多方利益相关者, 各方根据自己的利益取向对其定义也有所区别。从政府数据开放者角度来说, 政府数据开放是指政府部门对其在履行行政职能、管理社会公共事务过程中采集和储存的大量原始数据, 除依法涉密的之外, 全部、及时地以开放的格式永久免费和免于授权地向公众开放。从政府数据利用者角度来说, 政府数据开放是指可以自由、方便、免费和免于授权地访问、获取、利用和分享政府部门在履行行政职能、管理社会公共事务过程中采集和存储的除依法涉密之外的所有原始数据。上述两个定义, 虽然从不同的视角予以界定, 但基本上都涵盖了开放政府工作组对政府数据给出的8项条件。

关于政府开放数据与其他数据之间的关联, 麦肯锡研究院在其报告中以图1 (笔者翻译) 予以呈现。根据图1, 开放数据不仅包括政府开放的数据, 也包括其他企事业单位等社会化服务机构开放的数据, 开放数据中存在部分可以被开放或加密脱敏后开放的个人数据。而大数据应该是具有挖掘和利用价值且尚未被完全开发利用的数据集合, 特别是可以数字化的机读型数据, 既包括可以开放的数据, 也包括必须保密的数据, 当然开放的数据中也难免存在一些毫无利用价值的数据, 比如一些陈旧的、冗余的数据。全部数据的范围最大, 既包括传统的图书、期刊、学位论文等文献信息资源, 也包括不断产生的数字化信息;既包括过时的、保密的、重复的数据, 也包括尚未被挖掘且富含开发利用价值的数据。

图1 政府开放数据与其他数据的关系

2015年, 来自政府、多边组织、民间团体及私人部门的开放数据专家共同起草了一份国际开放数据宪章, 提出了开放数据需遵循的6大原则, 其中第4条就是“具有可比性和互操作性”。政府数据包括结构化数据、半结构化数据和非结构化数据, 不同类型的数据所包含的属性也不相同, 要保证数据的格式、结构以及标识都具有互操作性就必须具有统一的开放数据标准, 这也是政府数据开放工作中的难点。在这方面也出现了一些比较成功的经验和案例, 比如Yelp公司以businesses.csv, inspections.csv, feed_info.csv, violations.csv和legend.csv 5个文件分别包含餐厅信息、检查结果信息、数据源说明信息、检查违例详情信息和数值范围信息, 从而将原本复杂的餐厅卫生检查结果拆分成数据表来包含相应的字段及内容信息。不同地方发布的数据中所包含的信息也不一致, 比如同样是地理位置信息, 有的是文字描述型地址, 有的是经纬度表示型地址。数据的格式包括CSV, XLS, TXT, XML, JSON等, 但为了保证不同数据使用者不加限制地免费访问和利用数据, 推荐使用开放性较强的格式。数据的其他属性还包括公开保密性、时效性、产生时间、来源单位、发布单位等, 这些属性有时以类似元数据的形式被运用, 比如北京市政务数据资源网上提供了“原始数据下载” (包含.xls文件和.txt描述文件) 和“空间数据下载” (包含.dbf, .prj,.sbn, .sbx, .shp, .shx, .xml等空间数据存储与索引等文件) , 其中对数据属性的标识有资源名称、资源分类、数据安全限制分级等。成功的数据标准和格式的制定、推广、采纳、使用等环节都需要政府部门、企业、个人等利益相关者的积极参与和反馈, 从而创建不同领域统一标准的“语言”。比如, 交通领域的GTFS, 投诉举报领域的Open311, 住房领域的House Facts Standard, 合约领域的Open Contracting, 建设项目领域的BLDS等。

1.3 两者之间的区别与联系

1.3.1 侧重点不同

政府信息公开侧重于“公开”, 针对的是政府信息不公开的状况, 对于保障公众知情权, 监督政府行为, 降低行政成本, 预防腐败滋生, 提高政府的行政透明度和公信力等均具有重要作用, 公开的是能够看得懂的政府信息, 比如预决算信息、财政信息、“三公”经费等。政府数据开放侧重于“数据集”, 特别是“原始数据”的彻底开放, 是政府部门和公共服务企事业单位履职过程中产生或搜集的共性的、基础性的、与社会公众生产生活密切相关的, 且能为社会经济发展作出贡献的数据, 比如测绘数据、交通数据、气象数据等。一方面促使社会对政府积累的数据资源进行深度开发利用, 鼓励数据应用创新, 支撑大众创新和万众创新, 促进产业转型升级和社会治理的创新发展;另一方面政府信息公开工作的实施主体是行政机关, 公开即目标, 而政府数据开放目标是使数据得以开发利用, 所以政府数据开放工作不能单独由政府部门来实施, 需要政府部门与用户进行互动沟通, 可以通过原始数据来监督政府决策的依据及其合理性。总的来说, 政府信息公开是“供给导向”, 政府数据开放是“需求导向”。

1.3.2 用户不同

政府信息公开的用户是普通公众, 即公民、法人或其他组织, 他们主要通过普通的政府网站所提供的简单数据查询服务来满足其信息需求, 减少了政府与公众之间的信息不对称, 政府信息的使用主体大多是需要了解政府办事流程或相关政策的个人或机构。政府数据开放所面向的是有数据处理能力的用户予以直接使用或从事各种服务开发的机构和个人, 让他们自己去分析、挖掘和利用政府数据资源, 更好地监督政府的同时, 也让政府数据资源得以深度创新应用, 从而减少了政府与公众在数据处理能力上的不对称。

1.3.3 运作方式不同

政府信息公开的主体是行政机关, 在技术上的难度不大, 可以采用法律、行政法规、政策等手段和方式进行“一刀切”式的布置和实施。政府数据开放的主体是行政机关及其下属的公共服务型企事业单位, 他们是各类数据库的实际建设者和维护者, 是数据的真正拥有者, 数据开放的目标是产生效益, 而效益的产生与政府数据内容密切相关, 只有公众关心的数据内容才会被增值型的信息服务企业所利用, 才能开发出公众喜闻乐见的App, 所以不能仅靠政府行政手段来运作, 需要营造和构建开放数据生态系统来推动政府数据开放工作的良性发展。

1.3.4 价值取向不同

传统的信息公开只关注政府层面的“公开”;而现在的数据开放更关注公共价值的创造, “开放”本身并没有价值, 只有将政府数据转化为信息, 再将信息转化为知识, 公众才可以充分利用这些知识进行决策制定、App开发利用或服务享用等。经济合作与发展组织 (OECD) 的报告将政府数据开放的价值总结为经济价值、社会价值和政治价值。政府技术研究中心的报告将政府数据开放的公共价值分为7种。例如, 北京市政府信息公开的平台是在“首都之窗”上设置的“北京市政府信息公开专栏”, 提供市政府组成部门、市政府直属机构等各部门公开的信息, 例如预决算、批文、办事指南、公示等。而北京市政务数据资源网上提供的是方便公众下载和利用的原始数据以及App应用, 例如“随心停”手机App是一款利用北京市交通委员会提供的备案停车站信息, 其他还有“宠物身边”“上下班路况”等。

1.3.5 联系

(1) 政府信息公开为政府数据开放在法律上奠定了基础, 是政府数据开放的前提;政府数据开放是政府信息公开在大数据时代的延伸和跃进, 是充分发挥政府信息对社会服务作用的进一步深化。大数据从“概念”走向“价值”, 最不可或缺的一个环节就是数据开放, 通过主动开放大量的、实时的、结构化的、格式标准化的数据, 鼓励社会力量充分开发利用政府数据资源进行创新增值应用, 同时关注了政府层面和用户层面以及两者之间的互动。比如, 大多数数据开放平台都允许数据开发者提交上传App应用, 鼓励用户开发利用和分享, 同时也提供了交互功能, 方便用户对数据进行请求、评价、评分等反馈。 (2) 政府信息公开和政府数据开放工作的顺利实施, 都依赖于政府部门的统筹规划和各层级部门之间的协调联动, 同时也需要各级财政部门的鼎力支持。 (3) 政府信息公开的效率与成本也是必须考虑的因素, 直接影响着政府信息公开的程度。在互联网时代发展初期, 信息传输速率、信息表现形式、信息处理水平、信息化发展水平以及国民信息素养层次等都决定着当时无法提出“政府数据开放”的构想, 政府信息公开和政府数据开放都是历史的产物, 是时代发展的必然。 (4) 两者均对于打造“透明的政府、智慧的政府、责任的政府”, 实现政府职能转型, 促进数据在社会的自由流动、知识向大众自由流动以及数据价值的释放过程中发挥着重要的作用。

2 嬗变的驱动力分析

社会发展的动力, 不是单纯的主体或者客体, 而是主体要素与客体要素相互作用的关系整体。在政府信息公开向政府数据开放嬗变的过程中, 既包括法律、政策、技术等客观环境要素演进变革的驱动, 也包括媒体、公众等主观因素的影响, 这些要素也不是单纯的主体或客体, 而是相互作用的关系整体, 共同推动着政府信息公开向政府数据开放的嬗变。为了更直观地展现政府信息公开向政府数据开放嬗变过程中的影响因素及内在动力机制, 笔者绘制了嬗变的动力机制图, 具体如图2所示。

从图2可以明显看出, 信息公开是在创建透明政府过程中, 行政机关为了满足公众的知情权和监督权, 将在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息向社会公众公开的活动, 包括预算、决算、批文、公示等形式。在实施政府信息公开过程中, 受到法律、政策、技术等环境因素的影响, 这些环境因素也不是相互独立的, 其间也是相互交叉关联的, 正是由于这些因素随着时代与历史的向前发展不断演进, 最终促使了信息公开向数据开放的嬗变。政府数据开放是在创建透明政府、智慧政府和责任政府的过程中, 政府部门为了满足公众的数据利用权, 对其在履行行政职能、管理社会公共事务过程中采集和储存的大量原始数据, 全部、及时并以开放的格式永久免费和免于授权地向公众开放, 并将公众开发上传的数据产品继而再提供给社会公众使用, 推动经济增长和社会发展, 旨在培育良性循环的政府开放数据生态圈。政府信息公开向政府数据开放嬗变过程是复杂的, 涉及的因素也是多样的, 驱动作用和机制更是复杂和往复的, 下面仅选择关键且明显的几个方面进行分析。

2.1 法律层面的保障与推动

美国是最早实行数据开放的国家之一。1966年以前, 美国公民要想获取政府部门持有的文献、档案等政府信息, 主要依据美国1789年制定的《管家法》和1946年的《行政程序法》的有关规定, 但由于这两部法律的条文词义模糊和界定不严, 政府机构常常滥用相关规定拒绝向公众提供信息, 逐渐成为政府秘密的源头。1966年正式颁布《信息自由法》, 并随着时代的发展历经多次修正, 以立法的形式规范和细化豁免公开的9种情况, 特别是1974年的《隐私权法》, 1976年的《阳光政府法》, 1996年的《电子信息自由法》, 2002年的《情报授权法》, 2007年的《公开政府法》以及13489、13526号总统令的签署都从法律层面上保障了信息公开与数据开放工作的开展和实施。我国的《政府信息公开条例》开启了政府信息公开立法的第一步, 2011年8月最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》搭建了关于政府信息公开诉讼制度的基本框架, 此后围绕政府信息公开相关事宜进行了一系列法律法规的修改完善以及相关司法解释的出台为政府信息公开工作的顺利实施提供了强有力的法律环境保障。为确保政务数据资源共享开放有章可循, 完善政务数据资源共享管理方面现有的法律制度体系, 为数据资源共享提供立法保障就显得尤为必要和重要。从2015年开始, 我国很多省份已陆续出台了适合自身区域特征的制度规范, 比如, 《山东省政务信息资源共享管理办法》《杭州市政务数据资源共享管理暂行办法》《上海市政务数据资源共享管理办法》等, 明确了政务数据资源范围、职责分工、资源管理平台定位、共享使用流程、安全保障体系和长效机制等。同时, 上海市率先开展了政务数据资源共享开放的探索实践, 初步建立起政务数据资源目录体系, 已建成政府数据资源服务平台, 并打造了公共信用信息服务平台、网上政务大厅等一批跨部门、跨领域的业务协同平台。总之, 应建立健全数据开放的相关法律法规, 从法律层面入手去界定数据开放的机构、职责、许可、开放边界、数据清单、开放内容等方面, 使政府数据资源的开放有法可依, 强制性地推动政府部门、公共服务型企事业单位等部门深刻认识和发现自身所拥有的数据资源并主动开放, 保障数据开放的工作机制与开发利用效率。

图2 政府信息公开向政府数据开放嬗变的动力机制

2.2 政策的制定与导向

统筹整合政务信息化工作, 打破数据资源“部门化”壁垒, 促进政府部门间业务协同, 避免重复建设“信息孤岛”, 推进政务数据资源进一步向社会开放, 促进政府职能转变, 激发市场活力, 这已成为大数据时代建设法治政府、开放政府、服务政府的必然要求, 需要国家层面的顶层设计以及相关政策的出台与实施。在美国, 自2009年奥巴马政府《开放政府指令》的出台, 开放政府合作组织的成立, Data.Gov的上线以及世界银行政府数据开放项目的推进, 开放政府数据在许多国家迅速推进。2010年11月, 欧盟首次提出“欧盟开放数据战略”。2011年, 美国、英国、巴西等8国宣布成立“开放政府联盟”, 并发布《开放政府宣言》。2012年, 日本IT战略本部发布电子政务开放数据战略草案, 迈出了政府数据开放的关键一步。2015年8月, 我国国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》将“加快政府数据开放共享”作为重要任务进行部署, 明确要求在2017年底前形成跨部门数据资源共享使用格局, 要在2018年底之前建成政府数据统一开放平台, 要在2020年底之前逐步实现交通、医疗等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。2016年2月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》中明确指出, 要按照《促进大数据发展行动纲要》的要求, 稳步推进政府数据共享开放, 特别强调要支持鼓励社会力量充分开发利用政府数据资源。所以, 随着政府信息公开工作向纵深方向发展, 关于数据开放的相关政策陆续出台, 必然对政府数据开放工作的未来前景与方向予以定位与规范, 促进信息公开向数据开放的嬗变。

2.3 信息技术进步的驱动

信息通信技术的发展为政府信息的公开与获取提供了新的方法与工具。英国数据开放专家Sayogo等指出, Web2.0技术启发了信息发布者和使用者共同来解决问题的思路。在信息1.0时代, 政府信息公开将重点放在政府发布信息的层面;而在网络技术2.0时代, 政府数据公开则把政府和用户放在了同等重要的地位上, 强调两者的交流和互动。政府数据开放的技术涉及数据开放平台搭建、数据著录与索引的标准和技术、App开发技术、与公众之间的服务接口以及互动交流反馈技术等。比如, 在平台搭建方面, 自2009年起, 美国和英国相继上线了国家开放数据网络平台, 此后加拿大、法国、挪威、韩国、新加坡、肯尼亚等国家和地区也陆续建立了政府开放数据平台。我国的上海市于2012年最先上线“上海市政府数据服务网”, 此后“北京市政务数据资源网”“武汉市政府公开数据服务网”“数说南海”“无锡市政府数据服务网”“云上贵州”、浙江政务服务网、海曙区开放数据平台等地方各级数据开放平台陆续上线, 平台上一般提供数据下载、API开发服务、App下载等, 为企业和个人开展政府信息资源的社会化开发利用提供数据支撑, 同时也推动了国家层面政府开放数据平台建设的议程。相关技术的进步与发展使政府数据开放实践与社会公众结合更加紧密, 也必将促进嬗变向纵深方向发展。

2.4 社会力量的影响

政府数据开放的顺利实施离不开评估机构、科研机构、商界、政界等社会力量的广泛参与, 比如“开放数据晴雨表” (Open Data Barometer, ODB) 从准备度、执行度和影响力3个维度对不同国家或地区开展政府数据开放进行评估排名, 2015年版ODB中参与评估的国家达86个, 中国排名第46位, 在2013年版ODB中排名第61位。“开放数据指数”针对各国政府或地区是否开放特定数量的数据集进行评估, 并以绿色、红色、蓝色、灰色等色块来标示关键、不关键、不确定和无数据等状态, 从而对总分予以排名, 在2016年版中共有148个国家或地区参与, 中国大陆排名97位, 中国台湾地区排名第一。万维网基金会和纽约大学的治理实验室提炼出了“开放政府通用评估框架”, 包括环境、数据、使用和影响4个层面。复旦大学数字与移动治理实验室构建了基于政府一方的包括基础、数据和平台3个层面13个维度的评估框架。并围绕政府数据开放开展了大量的理论与实证研究。这样的组织通过对国家或地区政府数据开放情况的“把脉”, 一方面对这些国家或地区的数据开放现状、成就或问题予以客观呈现;另一方面也鞭策和促进了这些国家或地区不断进步, 同时也带动了更多国家或地区加入开放实践的行列, 为世界政府数据开放工作的进步创造了良好的社会环境。另外, 决策层的重视也是保障政府数据开放实践的重要因素, 时任美国总统奥巴马, 中国总理李克强、副总理马凯、上海市副市长周波等行政领导曾在不同公开场合宣传和支持数据开放工作, 上海市经济和信息化委员会 (经信委) 还制定《上海市政府数据资源向社会开放工作计划》来推动政府开放工作。另外, 互联网界大佬们也纷纷在公开场合发声, 比如:腾讯公司总裁马化腾呼吁制定政府数据开放计划, 推动民生政务数据向全社会开放;浪潮集团董事长孙丕恕指出, 数据社会化首先是政府数据的开放, 政府要迈出这一步。又如, 2014年2月22日的“国际开放数据日”活动中, 我国的成都、北京、香港、台湾等的业界同仁通过组织线上和线下活动来共同探讨开放数据、利用开放数据创新等主题。这些社会机构、个人的积极性实践活动, 必然会推动和规范政府数据开放的健康发展。

2.5 媒体的倒逼力

在美国, 媒体被称作是除了立法、执法和司法之外的第四种力量, 出版和广播等新闻界成为美国信息自由运动的最前线, 言论自由、新闻自由、知情权逐渐进入人们的视野, “信息自由”一词于1934年被引入美国。有组织地公开联邦政府文件的政治运动始于20世纪40年代中期。1945年, 美国联合通讯社执行主编库伯率先提出“知情权”的概念, 此后美国新闻界在推动新闻自由和数据自由方面作出了诸多努力。1948年美国报纸编辑协会成立了“世界信息自由委员会”, 很快有近60个国家成立了信息自由机构。第二次世界大战结束后, 杜鲁门总统下令封锁国家信息, 拒绝开放数据。20世纪50年代, 美苏对峙, 政府又开始采取严密的手段控制政府数据, 新闻界再次呼吁政府开放数据。政府在二战后的一系列行为导致政府和媒体之间的矛盾不断激化, 媒体反政府保密的呼声不断高涨。1955年, 约翰·摩斯着手信息自由立法工作, 1966年, 正式颁布实施《信息自由法案》。所以, 媒体在政府数据开放运动中发挥着不可忽视的重要作用。2014年, 中国社会科学院信息化研究中心与国脉互联政府网站评测研究中心联合启动的中国政府网站绩效评估暨第九届特色政府网站评选活动中, 结合最新发展趋势, 在原有的5个评估维度、4级评测指标体系中增添了“数据开放”“安全保障”等指标。同时,国脉互联还在其门户网站上开设专栏聚焦世界范围内的政府数据开放的发展历程、重点及应用案例, 探寻大数据视野下政府服务的转型。复旦大学数字与移动治理实验室和开放数据中国联合推出了“中国开放数据探显镜”报告, 构建适用于我国国情的评估框架, 扫描实践案例, 探测发展水平, 显微细节问题, 从而全面、深度、细致地展现我国开放政府数据现状, 并为中国开放数据的发展提供政策建议。开放数据中国先后开展“中国大陆城市数据公开性与开放性普查”“中国大陆开放数据运动时间线”等项目。腾讯研究院也组织了大批研究人员对数据开放的政策、国内外实践等方面开展了研究, 并设有博士后科研工作站。大数据时代背景下, 相关机构通过各种媒体, 特别是新媒体的力量鞭策、把脉和推动着我国政府数据开放工作实践的有序开展。

2.6 数据利用实践的推动

美国2009年5月21日Data.Gov上线, 将政府推向前所未有的开放高度, 全面开放政府拥有的公共数据。同日, 阳光基金会主任艾伦·米勒 (E.Miller) 宣布设立25000美元的奖金举办程序员公共数据开发大赛, 参赛作品必须使用Data.gov开放的公共数据, 3个月内共收到47个新的开发应用程序。自2009年开始, 美国纽约市政府下属的科技与电信部门联合纽约经济发展有限公司借助Challenge Post的平台发起年度Big Apps移动应用大赛。英国开放数据研究院和英国创新基金会 (Nesta) 组织开放数据竞赛 (Open Data Challenge) 。由政府牵头引领开放数据的创新应用, 并对好的项目和创意予以资助、孵化, 从而搭建政府、企业、个人等基于开放数据的共创平台。2009年12月8日, 行政管理预算局 (OMB) 发布了《开放政府的指令》, 命令各个联邦部门必须在45天之内, 在Data.gov上至少再开放3项高价值的数据。2011年, 美国EMC公司宣布建立“数据英雄奖”以奖励那些“在大数据时代用数据对个人、组织、产业和世界产生了深远影响的从业人员”, 同年5月9日, EMC的评审委员会决定将首届“数据英雄奖”颁给昆德拉。2015年10月, 普华永道接受英国的Nesta和开放数据研究院的委托, 发布了开放数据竞赛影响力评估报告, 该研究估计, 在未来3年内每1英镑投资将有可能获得5.3~10.8倍的回报。2015年, 由上海市经信委和交通委举办的“游族杯”上海开放数据创新应用大赛以城市交通为主题, 运用交通管理部门和相关企业提供的开放数据, 通过对数据的深度理解、增值开发和创新应用, 来解决城市中的问题。我国于2016年5月4日组织了“谁是你心目中的中国数先生”评选活动, 共有涵盖IT、教育、科研等各个领域的20位候选人。数据利用的实践是公众需求的深度呈现与满足, 必将促使政府机构与公众之间互动机制的良性发展, 释放政府数据的潜能。

2.7 公众需求的拉动

在生产力快速发展的时代背景下, 对数据资源的深度开发利用不仅是生产力发展的需要, 也是生产力所决定经济基础之上建立的上层建筑的需要。要想对政府数据资源进行开发利用, 首先面对的就是政府数据开放问题, 数据只有被利用了才具有“活”的价值。在社会发展的历史进程中, 公众也开始充分利用各种数据资源来满足自身的物质与精神需求, 比如, 在每次出行前都想获知当前城市的交通拥堵信息, 于是利用交通管理部门开放的实时与历时的交通信息开发出一个实时查询的App客户端, 在满足自身需求的同时, 也可以向社会公开发布来满足社会公众的需求, 继而带动更多的人员和组织去开发和利用政府数据资源, 同时也拉动政府部门针对公众的需求开放更多的数据资源。又如, 上海市政府数据服务网上提供的移动应用中, 下载次数最多的是“上海公交”, 评价最高的是“上海拥堵指数”。根据马斯洛的“人类激励理论”, 人类的需求是不断递进的, 在一个需求得以满足之后, 继而会产生更多的需求。同样, 公众对政府数据资源的需求也是动态发展的, 必然会拉动政府部门开放更多的数据资源, 并促使政府部门与公众之间的互动交流, 形成“政府+社会+开放数据+利用数据”的合作共创格局, 在保证安全的前提下, 最大限度挖掘政府数据的公共价值, 发挥开放数据作为一种资源的社会服务作用, 这已成为透明政府、智慧政府、责任政府创建过程中的必然趋势, 也是当前世界范围内普遍采用的数据开放模式。

3 嬗变的未来走向

随着“互联网+”行动计划与国家大数据战略的推进, 决定性的“数据”大动脉必将被打通, 政府的角色、权力运行机制、利益分配以及与公民之间的关系都将得以重塑。基于上述的嬗变驱动力及因素的多样性、客观性和复杂性, 政府信息公开向政府数据开放的嬗变未来既有未知的一面, 比如环境影响造成的公开与安全的权衡;也有确定的一面, 那就是从公开政府走向开放政府已成为一种趋势, 也是大数据时代的必然选择。结合我国的国情以及信息公开、数据开放的现有工作实践, 笔者认为未来短期内嬗变过程将会表现出以下特征。

1) 形成“分而治之”的管理格局。《政府信息公开条例》第四条规定, “各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度, 并指定机构 (以下统称政府信息公开工作机构) 负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”从政府信息公开工作实践来看, 基本上都是将政府信息公开工作机构设置在各级人民政府“办公厅 (室)”下。而政府数据开放的统筹与管理工作的主管机构和工作职责目前还没有以法律法规的形式予以明确, 但数据开放比政府信息公开工作难度更大, 面临的问题也更多, 更需要强有力的组织保障, 不仅要加强战略层面的顶层设计, 同时也需要具体的工作制度予以保障。从现有的工作实践来看, 一般都由信息化主管部门管理, 比如各地的“经信委”, 上海市于2015年初将原来的经信委“信息化推进处”改为“大数据发展处”;广东佛山市南海区则成立了“数据统筹局”。另外, 政府信息公开与政府数据开放的平台也不同, 政府信息公开一般是在政府门户网站中设置专门的栏目, 而政府数据开放一般是设立独立的门户, 国外也普遍推行这种做法, 比如:美国 (Data。gov) 、英国 (Data.gov.uk) 、澳大利亚 (Data.gov.au) 、印度 (Data.gov.in) 、新加坡 (Data.gov.sg) 、加拿大 (Data.gc.ca) 等, 我国《促进大数据发展行动纲要》中明确要求2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。

2) “用户价值+应用成效”导向更加明晰。互联网使公民在信息社会面前获得了平等进入同一个世界的权利, 享受到了赛博空间所赋予的公平, 也逐渐成为公民参与政治的重要场所, 政府职能也逐渐从管理向服务转型, 传统的电子政务解决的是作为管理者的政府信息化问题, 而现在的“互联网+政务”要解决的是如何以互联网来提升政务服务效率与用户价值。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定, 除主动公开的政府信息外, 公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息, 必须根据自身生产、生活、科研等特殊需要, 所以政府信息公开工作在客观上还没有很好地以“用户”为中心, 往往是从行政机关自身的角度来开展信息公开工作。开放数据运动始终围绕着“更好地满足公众的需求”这一核心, 通过政府开放数据促使公共机构更好地服务于公众。对于公众迫切需要的、再利用价值高的如交通、民生、环境、健康等数据, 要扩大数据开放的程度, 简化数据开放的程序, 建立高价值数据集服务民生的长效机制。大数据时代促使开放式政府的定位与转型, 个人、机构与政府之间需要打通数据资源开放与共享的通道, 加强政府部门与公众之间的互动交流与开放数据利用的成效评估和反馈。不仅思考人们需要什么, 同时也必须对数据开放后可能带来的成效进行预判和评估, 并根据应用成效对相关数据进行组合归类, 使开放数据变成政府部门的推动力。

3) 开放范围向公共数据资源延伸。关于公共数据资源, 目前国内外并未给出统一的定义, 但国内外学者围绕概念进行了一些探索。保罗·乌勒 (P.Uhlir) 在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中, 将公共数据资源定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据资源”。我国也有学者提出自己的见解, 夏义堃认为“所谓公共数据资源是指所有产生并应用于社会的公共领域, 由公共事务管理机构依法进行管理, 具有公共物品特性, 并能为全体社会公众共同拥有和利用的数据资源。”比如, 水、电、交通等社会化服务机构保管和运营的数据, 其开放主体并不只是政府部门, 而是与公众生活息息相关的实时更新的数据资源。我国近年来也陆续出台了激励公共数据资源开放的政策措施, 比如2013年8月国务院印发的《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》《促进大数据发展行动纲要》等都对公共数据资源的开放利用进行了规定。政府目前已经囤积了数百个阿里巴巴的数据量, 但政府对自身拥有的资源认识不深刻, 对其他部门的资源理解度也不够, 因为相互之间的各种利益冲突, 导致跨部门数据资源共享难度大, 政府数据开放平台、数据资源基础标准、数据采集标准等方面的不统一, 致使数据资源的互联互通步履维艰, “信息孤岛”现象严重, 造成了数据开放的力度仍然较弱, 数据开放的范围目前尚未出台相关的法律法规进行明确, 现有数据开放范围的确定大多是模仿上海市、北京市等数据开放工作较为成功城市的平台、数据集和相关经验开展此项工作。随着我国政府数据开放的战略规划与具体工作实践的演进, 未来将对数据开放的边界进行明确划定, 政府部门将会陆续建立数据开放的指南、目录、清单、规范等, 并根据社会利用成效适时更新和扩大数据开放的范围与内容, 不断规范数据开放的方式与程序, 充分满足企业、科研机构、个人的数据需求。政府部门拥有大量的公共数据, 这些数据一般都存储在老旧的数据库中并堆积于各级政府办公室的档案室或文件柜中, 没有得到很好的利用。对这些数据进行开发利用将是未来数据开放工作的重心。所以, 公共数据资源不仅包括政府数据, 同时也包括在履职过程中政府系统之外的个人、机构、社区等组织生产、处理和传播的数据。因此, 现阶段应以政府数据开放为突破口, 逐步推动更大范围的公共数据资源的开放和利用。

4) “管”“促”结合的生态化工作机制。在政府信息公开工作实践中, “管”仍然是一种有效的工作机制并发挥了重要的作用, 比如《政府信息公开条例》的颁布实施使得此项工作有法可依, 公众也可以据此开展申请公开、行政复议、行政诉讼等活动, 政府信息公开在政策推动、公众需求、社会压力、媒体倒逼等因素的夹缝中前行, 并取得了很大的进展, 政府信息公开的广度和深度都得到了前所未有的发展, 但是此种工作机制缺乏与公众之间的沟通, 过于依赖行政层面的压力和导向, 没有形成以“用户需求”为导向的良性互动生态圈。而在数据开放工作实践中, 开放数据到产生价值是一个非常复杂的动态过程, 涉及各种利益相关者, 有各种因果关系和利益关系, 也有价值导向、判断标准、运行规则等方面的各种矛盾和冲突。在价值创造的机理上, 政府数据从开放、利用到价值创造是一个动态循环的过程, 政府要做的工作是培育围绕开放数据的生态系统, 通过有层次、动态化、精准化的数据开放, 使数据流动到各个价值点, 让政府更愿意开放, 让开放数据产生更好的利用效果, 让开发者更积极地利用数据, 让系统中的任一利益相关者都能得益, 构建良性循环的开放数据生态系统, 形成“政府+社会+开放数据+利用数据”的合作共创格局, 在保证安全的前提下, 最大限度挖掘政府数据的公共价值, 发挥开放数据作为一种资源的社会服务作用。所以, 不仅要“管”, 更多的是通过建立免责机制、激励机制、奖励机制等“促”的形式培育政府开放数据生态圈及生态系统的构建。

5) 双向流动、共治共享的协作模式。政府信息公开阶段, 政府与公众之间包含两个相互独立的过程, 首先是数据从公众流向政府, 然后是政府对所搜集的数据进行加工处理并通过适当的方式和平台向公众公开。而数据开放重塑了政府与公众之间的交互关系, 公众向政府提供数据与政府向公众开放数据的过程可以是实时的, 即政府数据开放的平台, 不仅向公众提供了“读”的接口, 同时也提供了“写”的接口。比如, 美国的Open311为公众和政府提供了开放交流的渠道与接口, 扩展了数据流入流出的渠道, 并将流入流出的数据标准化, 将政府真正变成了可读可写的平台。政府信息公开到政府数据开放的嬗变, 实现了“我有什么就开放什么”过渡到“公众需要什么我先去开放什么”, 进一步朝着“我和公众期望共同解决什么问题, 我就先开放什么”的思路。政府是数据的最大拥有者, 应坚持数据“来自于民, 服务于民”的理念, 在保证安全的前提下, 最大限度开放政府数据。政府要做的是搭建规则、构筑秩序, 保障数据开放的有序性和安全性。“契约式开放”模式的探索, 比如把城市交通数据、停车场数据等以“签订契约”的方式有序开放给有开发利用需求的机构, 既可以给自己的企业带来价值, 同时也可以服务于社会。政府主导的数据开放运动正在影响着社会各个行业, 比如Airbnb公司在2015年12月主动开放了纽约市用户数据, 包括用户盈利、平台使用、房屋出租等方面的数据, 致力于打造“开放与透明”的社区, 以期社会各界对共享经济模式的认可, 寻求协同治理与协同创新的模式。2012年, 评论网站Yelp与旧金山、纽约市合作开发了LIVES开放数据标准 (2015年8月10日, 发布了LIVES2.0版本) , 对餐厅卫生检查结果数据包含的字段内容和要求标准化, 以便于政府当局开放其餐厅卫生检查信息, 2013年Yelp在其网站上也新增了餐厅卫生评级功能。

4 结束语

随着大数据时代所引发的全社会对数据资源的普遍关注和对数据资源价值深度挖掘的日渐重视, 无论是国家层面的顶层部署, 还是地方的实践尝试, 抑或是公众数据利用的意识觉醒, 都在印证并积累着政府信息公开、政府数据开放以及公共数据资源工作的成效和经验, 也在推动着政府信息公开向政府数据开放的嬗变进程。但是, 嬗变的步伐不能脱离我国的国情, 阻碍数据开放的问题和困难尚存, 比如开放主体的开放意识、开放与安全的平衡、技术标准不统一, 等等。大数据资源的开放和利用能力日渐成为国家竞争地位和竞争力提升的核心与关键, 推动政府数据开放深度与广度的演进, 不仅需要法律法规层面的强制性约束、政策制度层面的顶层导引、管理层面的统筹协调, 也需要通过技术服务体系的完善来明确数据开放的边界、程序、方式、成效评估等来建立长效机制, 保证政府数据开放工作实现长期、稳定向纵深方向发展。

(作者简介:赵需要, 男, 1978年生, 博士, 讲师。研究方向:信息政策与信息法, 政府数据开放, 政府信息公开。)

上一条:高新民:电子政务建设需遵循“三个三”原则 下一条:亳州:“互联网+”提升政务服务“速度”和“温度”

关闭

 
相关阅读  
读取内容中,请等待...
联系我们  
政务热线:0719-3332515